Horeca is in het Nederlandse bestemmingsplan een officiële bestemming. Dat wil zeggen een door de wet toegestane uitoefening van deze activiteit in de aangewezen ruimte en/of het gebied.
Horeca en bestemmingsplannen
Maar wat is gewenst in een bepaald gebied? Wat willen en mogen we daar realiseren? Welke gevolgen heeft het voor de ruimtelijke kwaliteit? En welke voorzieningen anders dan de hoofdfunctie zijn noodzakelijk om het gebied aantrekkelijk en duurzaam te maken? Aan de andere kant: wat is in het gebied zeker niet gewenst? Dit zijn onderdelen van de ruimtelijke planning en belangrijke vragen die van groot belang kunnen zijn voor de huidige en toekomstige exploitatie van horecabedrijven.
De zorg voor de indeling van het gebied begint bij de voorbereiding van bestemmingsplannen. Op dat moment komt een goede ruimtelijke ordening ter sprake. Een goede ruimtelijke ordening heeft alles te maken met de indeling van het gebied, de aanwezigheid van verschillende functies en hun relaties met elkaar en met de omgeving. Dus indien nodig ook de scheiding van deze functies. Dit gebeurt meestal in situaties waar bestemmingen worden toegestaan die hinder bij anderen kunnen veroorzaken. Horeca behoort, door het karakter van de bijbehorende activiteiten (bezoekers, verkeer, openingstijden en muziek), zeker tot activiteiten die voor hinder bij omwonenden verantwoordelijk kunnen zijn; kunnen maar niet per se moeten.
Door het toepassen van een goede ruimtelijke ordening zijn veel mogelijke conflicten tussen de aanwezige en toegestane functie te voorkomen.
Verhouding tot het aangrenzende gebied
Horeca-activiteiten zijn bedoeld voor bezoekers en moeten daarom op locaties plaatsvinden die aantrekkelijk genoeg zijn voor potentiële klanten. De bestemming voor horeca op een bedrijventerrein zou milieutechnisch uitstekend passen, maar is praktisch gezien niet echt voor de hand liggend. We hebben dus te maken met behoefte aan dergelijke voorzieningen ‘op loopafstand’ en tegelijkertijd met aanwezigheid van woonfunctie die tegen milieuoverlast en vooral geluidsoverlast beschermd moet worden.
Bij het bestemmen van horeca moet rekening gehouden worden met de aanwezige en bestemde functies. Dat betekent dat de beoordeling van de milieugevolgen van het horecabedrijf niet alleen beperkt moet worden tot de gerealiseerde geluidsgevoelige bestemmingen, maar ook bestemmingen die geprojecteerd zijn (toegestaan, maar nog niet gerealiseerd). Geprojecteerde bestemmingen zijn in de zin van de Wet geluidhinder geluidsgevoelig en worden beschermd. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is dat de invloedsfeer van een nieuw horecabedrijf groter kan zijn dan het plangebied van het bestemmingsplan waaronder dit bedrijf valt. Dit betekent dat bij het verlenen van vergunningen (bijv. voor nieuwbouw of verbouwing) en bij het formuleren van maatwerkvoorschriften (indien noodzakelijk) gekeken moet worden naar het omliggende gebied ongeacht welk bestemmingsplan daarvoor geldt. Bij ruimtelijke onderbouwingen zijn dus de gevolgen voor de omliggende bestemmingsplannen van belang.
Verder moet niet vergeten worden dat de ontwikkeling van verschillende gebieden binnen de gemeente tijdens de bestemmingsplanperioden anders kan lopen dan vooraf gedacht. Het bestemmingsplan biedt algemene ontwikkelingsmogelijkheden voor het gebied, maar de invulling daarvan is afhankelijk van de marktbehoefte en wijzigingen in het stads- of gebiedsbeeld. Ook kunnen concrete ontwikkelingen zijn uitgevoerd, waarvoor inpassing heeft plaatsgevonden via ontheffingen of met het gebruik van een wijzigingsbevoegdheid. Dergelijke activiteiten kunnen bepalend zijn voor de wijziging van het karakter van het gebied, wat direct gevolgen heeft voor de noodzaak en acceptatie van nieuwe functies. Het kan dus ook zijn dat de behoefte aan horeca-activiteiten die ten grondslag lagen van het opstellen van het vigerende bestemmingsplan en beleid een aantal jaren later sterk af- of toegenomen is.
Rijks-, regionaal en gemeentelijk beleid
Het bestemmen van horeca moet passend zijn. Dat betekent dat bij de beoordeling van ruimtelijke inpassing van horeca-activiteiten rekening gehouden moet worden met het beleid.
De basis voor het opstellen van een bestemmingsplan met een horecafunctie zijn vaak beschrijvingen van gebieden en doelstellingen die per gebied worden geformuleerd (gebiedsgericht). In een aantal gemeentes wordt in het beleid genoemd waar horecafuncties welkom zijn en in welke mate dit het geval is. Gaat het om bekende horecaconcentratiegebieden, een mix van winkels, kantoren en horeca of kleine voorzieningen in woonwijken? Het beleid wordt vastgesteld op gebiedsniveau en dus niet gedetailleerd (per pand). Dat betekent zelfs dat in een gebied waar horecafunctie gewenst is, in het ruimtelijk spoor niet op pandniveau gekeken wordt naar de gevolgen van de komst van de nieuwe functie. De specifieke situatie moet altijd in het kader van de vergunningprocedure beoordeeld worden. Een gezond evenwicht is voor beide partijen net zo belangrijk: voor de bewoners om hun woonkwaliteit te kunnen behouden of zelfs te verrijken en voor het bedrijf om een gezonde functionering daarvan te kunnen garanderen. De schaal en het karakter van de beoogde functie dient passend te zijn binnen zijn directe omgeving.
In gemeentelijk beleid worden handvatten voor ruimtelijke beoordeling van horeca-activiteiten vastgelegd. Gemeentelijk beleid vertaald zich dan naar ruimtelijke instrumenten. In de Staat van Horeca-activiteiten wordt een onderscheid gemaakt tussen categorieën van horecabedrijven, afhankelijk van andere “gevoelige” bestemmingen in de omgeving, zoals wonen, en in verband met geluid- en parkeeroverlast. Deze categorieën zijn gebaseerd op de aard en de omvang van horeca, waarbij zowel functionele als milieuoverwegingen zijn meegenomen. Beoordeling van hinderlijkheid is afhankelijk van het gebied waarin bepaalde horeca-activiteiten worden toegestaan.
Geluid, milieu en veiligheid
De horecafunctie kan hinder veroorzaken voor de omgeving (woningen). De minimale afstand van een horecafunctie tot omliggende woningen is (in verband met hinder, waaronder geluid) in de Richtafstandenlijst van de VNG (Bedrijven en milieuzonering) vastgesteld tussen 10 en 30 meter, inclusief de terrassen of tuinen die tot de horeca behoren.
In veel gevallen, vooral binnenstedelijk, is er sprake van afstanden die kleiner zijn. In praktijk wordt dan gezegd dat aangetoond moet worden dat door de toelating van nieuwe horecafuncties geen onevenredige hinder voor omwonenden ontstaat. Er wordt ook aangenomen dat in geval van afstand groter dan 10 meter geen sprake kan zijn van hinder. Daarbij wordt vaak vergeten dat geluidsoverlast en geluidhinder niet alleen afhankelijk is van de afstanden zelf, maar ook van het karakter van de omgeving, de inrichting daarvan, de aanwezigheid van andere functies en de relatie van de omwonenden met de nieuwe horecafunctie.
Het toelaten van een nieuwe horecafunctie kan voor omwonenden niet alleen geluidsoverlast veroorzaken, maar, afhankelijk van de functie (restaurant, buurtcafé, pub, disco), kan het ook een gevoel van onveiligheid veroorzaken.
Door de goede beoordeling van subjectieve ervaringen en reacties op de nieuwe functie kan gezorgd worden voor een betere inpassing van de horecafunctie in het geheel. Door alleen al een andere inrichting van de horecafunctie zelf, zoals de locatie van de buitenruimte aan de kant dat het minst zichtbaar en hoorbaar is en het regelen van parkeermogelijkheden, kunnen veel problemen voorkomen worden.
Conclusie horeca in ruimtelijke ordening
Vanuit stedenbouwkundig, landschappelijk, natuurlijk, milieuhygiënisch en cultuurhistorisch perspectief moeten de horeca-activiteiten aanvaardbaar zijn. Deze activiteiten moeten bij de omgeving passen en de economische behoefte vervullen. Er mag geen sprake zijn van beperking voor de ontwikkelingsmogelijkheden van nabij gelegen bedrijven en van hinder voor woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen. Een goed woon- en leefklimaat is van groot belang.
Daarbij moet aandacht besteed worden aan de verhoudingen tot aangrenzend gebied. Gemeentelijk beleid kan hierbij helpen. Beleid gebaseerd op de behoefte aan horecabedrijven en op de gewenste omgevingskwaliteit. Bij alle ontwikkelingen moet nagedacht worden over het behouden van een goede ruimtelijke kwaliteit van de omgeving of het streven naar verbetering daarvan.
