Stemgeluid – wel of niet in een vergunning?

Ik heb de afgelopen weken veel vragen over de toetsing van stemgeluid gekregen. Wel of niet in een vergunning opnemen? En als het niet in een vergunning wordt opgenomen, dan misschien in het kader van ruimtelijke ordening?

Voor veel mensen (vooral bewoners van woningen in de omgeving van scholen, kinderdagverblijven, sportvoorzieningen en recreatieparken) is dit een gevoelig onderwerp. De regels zijn te vinden in het Activiteitenbesluit.

Stemgeluid bij bepalen geluidsniveau

In artikel 2.18 staat dat bij het bepalen van de geluidsniveaus veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten, het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein dat onderdeel is van de inrichting buiten beschouwing blijft. Dit geldt ook voor bezoekers op het open terrein van een inrichting voor sport- of recreatieactiviteiten. Stemgeluid moet meegenomen worden alleen als het terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein.

De vraag wat wel of niet een afgesloten binnenterrein is, moet per geval beantwoord worden. In diverse uitspraken van de Raad van State is er een richting gegeven voor wat betreft de beoordeling van dit aspect[1].

In de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit wordt een buitenterrein omschreven als een voor publiek toegankelijk onbebouwd deel van de inrichting, bijvoorbeeld een tuin of een terras. Hierbij wordt opgemerkt dat de uitsluiting van stemgeluid afkomstig van een buitenterrein uitsluitend geldt voor situaties waarbij het buitenterrein aan de straat of een andere openbare ruimte is gelegen. In deze gevallen mag worden aangenomen dat het van dat terrein afkomstige geluid opgaat in het omgevingsgeluid. Indien een buitenterrein echter omsloten is door bebouwing zal het omgevingsgeluid doorgaans veel lager zijn. Stemgeluid zal dan eerder leiden tot hinder en overlast. De beoordeling van dergelijke situaties dient in overeenstemming met artikel 2.17 te geschieden (voor inrichtingen die onder Activiteitenbesluit vallen).

In het kader van het Activiteitenbesluit zijn voor de beantwoording van de vraag of ‘het bij een inrichting behorende speelterrein dient te worden aangemerkt als een binnenterrein’, vooral de hoogte van het heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid evenals de mate van beslotenheid van de ligging van het speelterrein van belang, wat tot uitdrukking komt in een lager referentieniveau. Indien het referentieniveau ter plaatse van het speelterrein aanmerkelijk lager is dan wanneer dit deel van de inrichting aan de straat of een andere openbare ruimte zou zijn gelegen, bestaat de aanleiding het stemgeluid niet uit te sluiten bij de beoordeling van de door de inrichting te veroorzaken geluidsbelasting.

Een andere (behalve het Activiteitenbesluit) specifieke normstelling voor stemgeluid in de wetgeving is niet te vinden.

Handreiking industrielawaai en vergunningsverlening

In de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening wordt stemgeluid genoemd als een van de vormen van indirecte hinder bij horeca en evenementen (naast transportmiddelen van bezoekers). Daarin is de volgende opmerking te vinden:

Uit jurisprudentie blijkt dat de Raad van State het menselijk stemgeluid met name in de beoordeling heeft betrokken bij recreatieparken, omdat de in recreatieparken opgestelde attracties tot doel hebben om de gebruikers daarvan uit hun evenwicht te brengen waardoor geschreeuw en gegil bewust wordt uitgelokt.

Anderzijds heeft het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij horeca-inrichtingen altijd als beleid uitgedragen om niet versterkt gezang van bezoekers niet in de beoordeling van de horeca-inrichting te betrekken; de versterkte zang en het geluid van toestellen of apparaten behoort wel bij de beoordeling te worden betrokken. Ook bij sportinrichtingen wordt het menselijk stemgeluid buiten beschouwing gelaten.

En voor wat de beoordeling van het stemgeluid in de sfeer van ruimtelijke ordening betreft is het volgende in de handreiking te vinden:

Al met al zal, daar waar stemgeluid regelmatig op kan treden en een beperking van deze geluidsbelasting gewenst is, in eerste instantie in de ruimtelijke ordeningssfeer een oplossing moeten worden gezocht. In dat kader kunnen geluidberekeningen naar het stemgeluid worden uitgevoerd. Indien de planologische mogelijkheden niet effectief genoeg zijn, moet worden gezocht naar middelvoorschriften of een separate benoeming van de geluidsbelasting door het stemgeluid. Indirect kan de hinder door stemgeluid worden beperkt door zo concreet mogelijke gedragsvoorschriften in de vergunning op te nemen (bijvoorbeeld: de muziek dient één uur voor sluitingstijd te worden uitgezet, er dienen op het parkeerterrein toezichthouders aanwezig te zijn) of door beperkingen in de tijd (bijvoorbeeld: betreffende activiteit uitsluitend toegestaan in de dagperiode of tot 23.00 uur) op te nemen.

Maar in de uitspraken overweegt de Afdeling dat ‘…aan de Handreiking naast een verleende vergunning geen zelfstandige betekenis toekomt. De Handreiking heeft tot doel overheden een hulpmiddel te bieden bij het voorkomen en beperken van geluidhinder in het kader van de vergunningverlening. …’

De Afdeling beoordeeld dat ook stemgeluid bij vergunningverlening niet van toepassing is (bijvoorbeeld 201011207/1/M2). Een kleine uitzondering wordt gemaakt voor recreatieparken, maar ook niet altijd. Stemgeluid moet wel meegenomen worden in het kader van de beoordeling van ruimtelijke kwaliteit van het gebied en de gevolgen van nieuwe ontwikkelingen (goede ruimtelijke ordening – 200100993/1).

Conclusie beoordeling stemgeluid

De beoordeling van stemgeluid is niet helemaal duidelijk geregeld. In het algemeen moet stemgeluid in het kader van vergunningverlening niet van belang zijn, in tegenstelling tot ruimtelijke ordening. Bij aanpassingen of wijzigingen van bestemmingsplannen moet stemgeluid juist wel beoordeeld worden, net als andere geluidsbronnen.
Maar het is toch niet zo makkelijk. De Afdeling oordeelt ook dat stemgeluid bij recreatieparken wel meegenomen moet worden in het kader van vergunningverlening. In combinatie met de beoordeling van een binnenterrein betekent dit dat er sprake is van maatwerk. Duidelijkheid is nog ver te zoeken.